本文为清华－康奈尔双学位金融MBA 2017级“外汇改革与对外投资I”优秀作业，作者是学生第三小组，小组成员：蒋心蕊，胡琼，刘兵，刘理鹏，任吴超。授课教师：王宇（中国人民银行研究局研究员）。

 
一、美国政策背景
 
美国于2018年3月22日公布2017年8月份启动的对华301调查结果（《基于1974年贸易法对301条款对华调查报告》），认为中国侵犯美国知识产权、窃取美国商业秘密。报告列举的论点主要有：（1）中国政府长期利用强制合资等方式，要求美国在华企业转移知识产权；（2）中国政府利用行政审批限制美国企业在华投资；（3）中国的对外投资战略对美国形成了实质性威胁；（4）中国政府和企业使用各种方式入侵美国企业的信息系统，窃取美国公司的机密信息。
 
在对外投资战略方面，报告指出中国的对外投资是由中国政府主导，政府、企业以及相关单位高度配合的系统性工程。投资的主要领域是政府鼓励发展的战略性领域。代表工程“中国制造2025”涉及高科技领域，对美国国家安全构成威胁。
 
2018年6月，美国白宫发布声明称，美国总统特朗普已同意与国会合作继续推进美国外国投资委员会（“CFIUS”）改革法案，即《外国投资风险评估现代化法案》（“FIRRMA”），该法案将提供更多工具，以打击威胁美国关键技术领先地位、国家安全和未来经济繁荣的“掠夺性投资行为”。
 
2018年8月，特朗普召开相关会议，与国会议员和内阁官员专门讨论FIRRMA，要求CFIUS更加严格审查外资收购美国公司。比如，将CFIUS审查期限延长，从原来的30天延长至45天等。
 
2018年11月，美国商务部工业安全署出台了最新技术出口管制先期通知，考虑对14个类别的科技关键技术进行管制，包括人工智能、芯片、量子计算、机器人、面印和声纹技术等被认为涉及国家安全和高科技的前沿科技。
 
在上述美国监管政策收紧的背景下，中国对美直接投资流量大幅下降。从2016年的169.81亿美元下降到2017年的64.25亿美元，同比下降了62.16%。另据报道，2018年1月至5月，中国对美直接投资流量仅为18亿美元，同比下降了92%。
 
二、对我国高科技的投资活动及长远经济发展的影响
 
党的十九大以来，中国经济继续深化了经济体制改革，特别是深化供给侧改革要求着力发展实体经济，把发展质量放在更重要的位置，增强经济发展的质量。加快建设制造强国，推动互联网、大数据、人工智能等先进技术和实体经济深度融合，培育新动能，支持传统产业优化升级，促进我国经济向全球价值链中高端迈进。加快创新型国家建设，瞄准世界科技前沿，强化基础研究，实现前瞻性基础研究、引领性原创成果重大突破。
 
1. 短期影响
 
特朗普不确定政策会改变资本流动方向从而会导致全球供应链重构，同时改变人才、技术、信息、贸易等流动方向。中兴事件表明，美国的管制活动严重情况下可能会导致我国一些产业公司业务停摆；或者在成本上极大上升，压缩了市场需求和国内企业利润空间，丧失全球市场竞争力。在美国减税及美联储加息的影响下，吸引了资金的回流，增加了美国的竞争力，降低我国对外资的吸引力。
 
但是过多的出口管制对美国来说会降低比较优势的发挥，美国在芯片半导体，生物医药、高端制造等科技方面具有研发和技术领先地位，中国作为全球最大的制造基地和互补市场是美国比较优势输出的最佳合作伙伴，过多的出口管制会使得中国加大自主创新和需求替代方案，降低对美国的比较优势技术的依赖，反而不利于美国企业的发展。
 
2. 中长期影响
 
美国的技术出口管制会较大程度会拖慢中国向全球中高端产业链升级和供给侧机构改革的步伐，加之德国等欧元区对海外投资审查的趋严，将降低中国企业在全球价值链上的竞争优势，在内需消费疲软的经济情况下，对GDP增长和国内就业形成巨大压力。
 
三、应对变化的举措——国家政策层面
 
持续加大对外直接投资，继续支持有条件的企业走出去。按照国际通行规则对外投资和跨国经营。以优势产业为主导，如家电、轻纺和成衣、食品加工和轻工业产品、一些质量价格比有明显优势的机电产品，可以通过对外直接投资在当地设立企业和机构，把国内过剩的生产能力、原材料及零部件出口到国外市场，发挥我方比较优势。
 
完善人民币汇率制度，保持汇率稳定。加快完善人民币汇率形成机制，建立以市场供求为基础的人民币汇率形成机制。建立以市场供求为基础的人民币形成机制对于减少贸易平衡也将发挥非常重要的作用，如果汇率形成机制具有弹性，灵活的汇率价格可以让消费者在贸易品和非贸易品需求之间做出替代，对于扩大内需具有制度上的保障作用。
 
不断优化升级知识产权保护和管理。国务院《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》早已划出了时间线，要求到2020年在知识产权重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。12月4日，38个中央部委和单位决定对知识产权(专利)领域严重失信主体开展联合惩戒，这是将知识产权保护与社会信用体系挂钩的决定性一步，也是向国际标准靠拢的重要一步。
 
完善外贸政策，维护我国的利益。在中美两国因贸易顺差问题而产生纠纷时，我国政府和企业要充分利用贸易争端解决机制，把握主动权，解决中美之间的贸易摩擦，维护我国自身的正当利益。我国政府应根据金融危机的后续影响扩散程度适时调整贸易政策，针对当前形势制定多种应变方案，以防止出口贸易大幅度下滑，保持我国进出口贸易的平稳发展，同时要密切关注美国贸易保护主义的动向，利用现有机制积极加强与美方的沟通和协调。中国的企业在面对知识产权方面的“337”案件时，应该主动应诉，利用中外各种法律切实维护自身的利益。
 
有效利用国内资本市场，发展科创板。科创板从发行审核制度和其他资本市场基础制度，更接近美国纳斯达克市场。一是补齐短板，科创板不同于其他几个板块，主要针对尚未进入成熟期但具有成长潜力、且符合战略新兴产业发展方向及科技型、创新型特征中小和初创型企业，可以形成与主板、创业板、新三板的差异化发展。二是促进开放，科创板将率先试点注册制，这可以推动我国主板市场对接境外市场，由于科创板与国际先进规则更加一致，未来可以进一步吸引国外优秀企业在科创板上市融资，提升中国资本市场的开放程度。
 
四、应对变化的举措——投资实操层面
 
美国实施技术出口管制的领域为生物、人工智能和机器学习、微处理器、量子信息和传感、机器人、先进材料等14类新技术。而这些领域同样为我国企业发展或者投资机构投资的重要方向。因此，在积极配合国家层面举措的同时，我国机构也应该在实操微操层面寻找空间。
 
在讨论实操建议前，知己知彼，百战不殆。我们需要了解CFIUS的原则与流程。CFIUS审查的两大重点领域为投资标的的业务内容、外国投资者对投资标的的控制力、以及外国投资者背后的资金来源以及实际控制人。评判结果基于以上三点综合信息进行判断。
 
1. 投资标的业务内容：如果是国家层面限制行业，例如上述新限制的高科技行业，以及设计国家安全、军事等领域，CFIUS通过难度加大；
 
2. 外国投资者对投资标的的控制力：如果为控股股权，并且是限制行业，CFIUS通过难度加大；如果是小股权，并且在公司介入程度低，信息获取少，限制行业也可能可以通过CFIUS；
 
3. 外国投资者背后的资金来源以及实际控制人：外国投资人的实际认定从管理团队和资金来源两个层面进行判断。如果管理团队与资金来源均为中国政府实际控制，在限制行业通过的难度增大；如果管理团队为中国非政府团队，资金来源来自世界各地（非中国），同时出资人影响力较大，在实际认定上非中国控制，通过CFIUS概率增大；如果管理团队为中国概念，实控人非中国国籍，资金来源非中国为主，通过CFIUS概率最大；
       
基于实际运作情况，由此可以提出三个主要解决思路，七分位技术、以夷制夷、非投资合作。
 
1. 七分位技术：美国限定的为高新科技，而我国与美国在高科技领域的差距长达数十年，由于配套产业缺口较大，最先进的高新科技拿到我国未必能够健康落地。因此基于我国实际情况往前走5-10年筛选一批对于美国来说是七分位技术的公司，本身在美国已经被淘汰，也不会对美国构成竞争威胁，是不容易被CFIUS拦截的。
 
2. 以夷制夷：中国由于经济增速在全球范围内相比很有吸引力，大量的资金和人才聚焦在中国主题。因此组织好全球资金和海外华人（甚至外籍人士）的民间力量，技术上形成资金来源为海外，管理团队以非中国籍为主的主体。实际上他们的驱动力或者是看好中国市场，希望通过技术嫁接获得收益，或者是海外华人，希望助力国家发展。实质上构成对国内经济的支持。
 
3. 非投资合作：第一个层面，CFIUS重点审核是海外投资，而技术流动并非一定要通过投资，正常的商业合作（成立合资公司、联合技术研发、支付费用购买服务等）数量之多是CFIUS所力所不能及。第二个层面，高科技技术的发展与人息息相关。中国目前的北上广深已经具备了可比肩发达国家的人居环境，可以积极引入海外已经取得成就的科研人才，落户中国，进行再研发。
 
五、总结与思考
 
美国政府目前推出的投资限制政策，主要是为了限制尖端技术向中国转移。中国一直在执行“市场换技术”的策略，但很长一个时期，我们转移了相对低端和基础的技术，在技术上迅速弥补了差距。但随着我国基础科学和应用领域的学习发展，目前我们在一些领域已经能够和世界先进水平媲美，个别领域甚至有追平的迹象。同时，我们发现全球近几十年的科技发展，主要是建立在技术应用的角度，在基础科技的发展和突破方面比较迟滞。美国等技术领先者在向前获得突破性发展较为困难的时候，必须限制追逐者的追赶速度，其本质是为了确保美国在下一个科技发展阶段上维持绝对的技术优势，这种限制是发展的必然结果，而不是特朗普政府的特立独行，要做好长期持久面对管制情况的准备，这样的限制只会越演越烈，而不会随着贸易分歧的缓和而缓和。
 
然而，加强知识产权保护政策，加强对外投资的力度，规避投资管制政策等方法都可以在短期内解决一部分技术引进和设备购买的压力。但是长期来看，我们还是要从源头做起，增加基础科研投入，鼓励企业加大研发投入。另外，西方国家也并不是铁板一块，从历史来看，还有一些国家是愿意和中国合作的。鼓励民间资本在欧洲和以色列的投入，也可以一定程度上弥补美国管制的损失。

数据来源：《中国对外直接投资统计公报》，2016年&2017年，商务部。